onbegripvol patroon #3

We kunnen geen begripvolle ambtenaar zijn omdat we het overzicht kwijt zijn.

Samen stonden we voor het whiteboard op de 14e verdieping van DUO. Mijn collega Fiora en ik. Het was begin 2015 en we brachten samen een digitale dienst van DUO in kaart: het melden van leerlingverzuim door scholen. We gingen van afdeling naar afdeling en vonden steeds een puzzelstuk. Die ochtend hoorden we dat er in Zoetermeer ook nog een afdeling was die gegevens verzamelde, maar welke precies wist de verteller ook niet. Ik wilde de handdoek in de ring gooien: “we krijgen nooit overzicht.” Fiora keek me aan en sprak toen de gouden woorden: “Het is niet moeilijk, het is alleen maar veel.”

van Eck, Marlies, 2018

Geautomatiseerde ketenbesluiten & rechtsbescherming: Een onderzoek naar de praktijk van geautomatiseerde ketenbesluiten over een financieel belang in relatie tot rechtsbescherming.

Marlies van Eck schreef dit op haar blog ‘De overheid: organisatie zonder brein?’, 5 januari 2020.

Dezelfde ervaring had Marlies van Eck toen ze met haar proefschrift naar geautomatiseerde computerbesluiten bezig was. Ze deed dat onder andere bij de Belastingdienst Toeslagen. Op zoek naar degene die het overzicht had, werd ze doorverwezen van afdeling naar afdeling. Haar conclusie: niemand heeft het overzicht. Marlies van Eck en ik zijn niet alleen. Niet weten wat je deel in het geheel is, is overweldigend. Het maakt dat je niet goed verantwoordelijkheid kunt nemen voor je beslissingen. Overzicht hebben is essentieel om een begripvolle ambtenaar te kunnen zijn. Als je niet weet wat je deel in het geheel is, kun je ook geen verantwoordelijkheid nemen voor je deel.

Mirjam, Jean, Ate, Hessel en Gabe vertellen:

Het is een estafette

In de ‘touwgesprekken’ die ik tussen studenten en collega’s organiseerde, viel het me op dat iedereen een eigen idee had van de verbinding. De collega’s die meededen hadden allemaal een andere plek in het maken van de digitale overheid. De een was social media manager en las dagelijks wat studenten ons op Facebook vertelden. De ander was product owner van duo.nl en had veel minder contact. Nog een collega was hacktester en legde het touw op de grond. Hij snapte niet waarom hij verbonden moest zijn met studenten. In de analyse zette ik de foto’s die ik van hen met het touw had gemaakt op een rij. Ik zag hoe hun idee over die verbinding door het touw heen veranderde.

Iedereen heeft een eigen idee hoe de verbinding met burgers moet zijn.

Het ‘voortbrengingsproces’ van beleid naar uitvoering, is een estafette van mensen die steeds het stokje aan elkaar overdragen, van wet naar loket. Iedereen doet iets met dat stokje, past het een beetje aan en geeft het door. Maar weet niet waar dat stokje uiteindelijk terechtkomt. En kan daardoor ook niet de impact van eigen handelen afstemmen op de uitkomst.

We zijn het overzicht kwijt

Het is logisch dat we samenwerken. De overheid is zo groot en complex, we hebben veel en diverse expertise nodig en dus ook veel mensen om het voor elkaar te krijgen. Door die uitdijende complexiteit werken er steeds meer specialisten bij de overheid. Die weten alles over een klein stukje, maar overzien niet meer het grote geheel. En als je niet weet wat het grote geheel is, weet je ook jouw deel daarin niet.

Je ziet de impact van je keuzes verderop in de estafette niet en kunt er dan ook geen verantwoordelijkheid voor nemen. Je kunt dan nog zo’n begripvolle ambtenaar zijn, maar of dat ook maakt dat de overheid een begripvolle verbinding heeft met de burger? Geen idee.

Studiefinanciering aanvragen

Het hele interview met Hessel is te lezen op mijn onderzoeksblog ‘Hessel als begripvolle ambtenaar’, 27 augustus 2019.

Bijvoorbeeld Hessel. Hij is product owner bij team Particuliere Diensten. Dit team maakt applicaties waarbij DUO en studenten digitaal kunnen communiceren via Mijn DUO. Een student die 5 minuten inlogt bij DUO om iets te regelen en dan weer verdergaat met z’n dag, legt een digitale reis af waarbij zeker 7 teams betrokken zijn. Die student wil iets weten, googelt, komt op duo.nl, logt in, komt binnen in Mijn DUO, vraagt daar stufi aan en krijgt een bericht ter bevestiging.

Hessel’s team is maar een van de estafettelopers. Zij kunnen hun applicatie nog zo goed op orde hebben, als er iets anders in die digitale reis niet op orde is dan heeft de student er niets aan. En dat valt Hessel ook op: “Ik heb niet altijd overzicht op de ervaring van de student. Ieder team is met zijn ding bezig en bewaakt zijn eigen sprint en producten. Je kunt naar de roadmap of sprintplanning kijken van andere teams, maar dat betekent nog niet dat je het grote geheel ziet.”

Achter al deze webpagina's die de student ziet, gaat een ander team van DUO schuil.

De estafettestokjes van de overheid

De overheid is doorspekt met dit soort estafettes. We noemen ze ketens. Kleine ketens vormen samen grote ketens. Als je bij de overheid werkt, vliegen de estafettestokjes je om de oren in stand-ups, demo’s, werkoverleggen, op Jira-borden en in mailtjes. Niet alleen bij DUO, maar ook buiten DUO. We noemen ze zelfs ketenpartners, de andere estafettelopers waarmee DUO in een team zit. 

Bijvoorbeeld, de digitale reis ‘stufi aanvragen’ is eigenlijk onderdeel van ‘gaan studeren’. Daar zit DUO in een estafette met mbo-, hbo-scholen en universiteiten, en met partijen als Studielink (waar je je inschrijft voor je studie) en de ov-bedrijven. Bij zowel DUO als Studielink kun je inloggen met DigiD, bij je school krijg je een account wanneer je bent ingeschreven en bij ovchipkaart.nl moet je zelf een account aanmaken. Je hebt alle partijen nodig wil je in september naar je eerste hoorcollege kunnen, maar geen van hen zal je het hele verhaal vertellen. 

Als estafetteloper zorg je ervoor dat jouw stukje in orde is, maar dat het geheel niet zo handig is, tja, daar kun je niet zoveel aan doen. Waar stopt je verantwoordelijkheid als het gaat om het succes van zo’n digitale taak wanneer je maar een deel van het geheel bent?
Tjeenk Willink, Herman, 2018

Groter denken, kleiner doen, een oproep, Uitgeverij Prometheus.

Herman Tjeenk Willink schrijft over dit soort estafettes in Groter denken, kleiner doen:
“Daarbij wordt ook nog verwacht dat uitvoerders steeds meer in ketens gaan functioneren en ondersteunende diensten met elkaar delen. Die ketenbenadering vereist niet alleen grote bestuurlijke precisie maar ook ruimte voor samenwerking. Anders worden uitvoerders belast met verantwoordelijkheden die ze moeilijk kunnen dragen. Of die ketenbenadering lukt en of die ruimte bestaat is vaak onduidelijk, want terwijl de regeldichtheid is toegenomen is het toezicht op de uitvoering van beleid over een breed front versoberd.” Oftewel: wie heeft er nog het overzicht op al die ketens? En wie kan binnen die ketens dan nog verantwoordelijkheid nemen? Helemaal omdat een groot deel van die ketens volledig geautomatiseerd zijn.”

Haring, Bas, e.a.

Essay Estafette, reflecties op de toekomst van de digitale overheid, Ministerie van Binnenlandse Zaken. 

De Nederlandse filosoof en denker Bas Haring schrijft in een reflectie op de toekomst van de digitale overheid: 
“Mensen die procedures uitvoeren moeten kunnen uitzoomen uit hun dagelijkse activiteiten en kunnen begrijpen waarom ze doen wat ze doen. Als het ene mens voor een ander mens. Maar de verregaande specialisering en abstrahering van werkzaamheden via ict maakt dit steeds lastiger.”

Schroef de overheid open

Om het team van Hessel te helpen met dit overzicht maakte mijn collega-onderzoeker Roos de digitale reis visueel. Bij elke stap die de student neemt, plaatste ze het team dat verantwoordelijk is voor die stap in een vakje eronder. Per stap bracht ze ook de ervaring van de student in kaart. Bij de helpdesk vroeg ze: “Over welke stap wordt veel gebeld?” Bij de webanalisten vroeg ze hoe het gedrag op de website was. En de inzichten uit het onderzoek dat ik deed naar lenen en schuld plotte ze hier ook op.

De zeven teams hadden overzicht op deze digitale reis. Ze zagen de estafette in beeld: van wie zij het stokje kregen, wat zij moesten doen en naar wie het stokje na hen ging. We zijn gewend vanuit onze eigen ketens te redeneren, Roos draaide het om en liet de estafette zien vanuit het perspectief van een student.

Elke stap uit de digitale reis 'Studiefinanciering aanvragen' met alle teams die verantwoordelijk zijn voor het succes eronder.

Waag werkte in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken aan ‘algoritmen: praktische richtlijnen’.

Naar aanleiding van de blog die ik over Hessel schreef, kwam ik in gesprek met Job Spierings en Sander van der Waal van onderzoeksinstelling Waag in Amsterdam. Zij waren bezig met een onderzoek voor het ministerie van Binnenlandse Zaken om overheden te helpen met het toepassen van richtlijnen voor algoritmes. Hun uitgangspunt: mensen in organisaties moeten een gesprek kunnen voeren over wie verantwoordelijk is voor (delen van) het algoritme. Dan pas kun je richtlijnen toepassen.

Ze gebruikten de digitale reis die Roos maakte, waarin het perspectief van de burger en de estafette gecombineerd worden, en breiden dit uit tot een invulcanvas waarmee je een gesprek kan voeren over het computerbesluit, welke impact dit heeft op de burger en hoe je binnen je organisatie hier verantwoordelijkheid voor kunt nemen. Bij het testen van dit middel werd het team duidelijk dat de officieel verantwoordelijke, de manager, meestal weinig van de inhoud weet en dat de inhoudelijke experts geen verantwoordelijkheid hoeven of kunnen nemen, daar is de manager voor. Door het gestructureerde gesprek krijgen ambtenaren overzicht en kunnen ze dit gesprek voeren.

De anatomische les van de digitale overheid

Van de Ven, Coen

Schroef het internet open, De Groene Amsterdammer, 19 februari 2020.

Door mijn contact met Sander en Job leerde ik ook Waag beter kennen. Ik begon directeur Marleen Stikker online te volgen en las in een interview met haar over de twee kunstwerken die op de zolderkamer van Waag in Amsterdam hangen. 

“Aan de ene kant hangt een replica van Rembrandts schilderij De anatomische les van Dr. Nicolaes Tulp, waarop de dokter in 1632 voor de ogen van zijn studenten een lichaam opensnijdt. Het doek hangt hier niet zomaar, de anatomische lessen vonden plaats in dit gebouw midden in de stad. Nu is het het hoofdkwartier van Stikker en haar mensen, en dat is terug te zien in het andere kunstwerk: een gigantisch paneel waarop een Alexa (de spraakassistent van Amazon) is ontleed door de Amerikaanse professor Kate Crawford. Alle microfoontjes, datastromen, benodigde fossiele grondstoffen, menselijke arbeid en financiële belangen zijn minutieus in kaart gebracht – het is de anatomie van een moderne machine.”

De twee kunstwerken die op de zolderkamer van Waag in Amsterdam hangen.

van Eck, Marlies, 2018

Geautomatiseerde ketenbesluiten & rechtsbescherming: Een onderzoek naar de praktijk van geautomatiseerde ketenbesluiten over een financieel belang in relatie tot rechtsbescherming.

Marleen Stikker vertelt vervolgens dat je pas echt eigenaar van iets bent als je het kunt openmaken om het te repareren of veranderen. Als dat niet kan, zoals bij de meeste hedendaagse technologie, dan bezit het apparaat jou.

Ik lees dezelfde gedachte in andere woorden terug in het werk van Marlies van Eck. Zij kwam tot de conclusie in haar proefschrift dat bij het geautomatiseerd nemen van besluiten het niet duidelijk is hoe de overheid de wet heeft geïnterpreteerd. Ze kon niet onderzoeken of dit goed is gegaan en welke keuzes er zijn gemaakt. Hierdoor is de rechtsbescherming voor burgers afgenomen, zegt zij. De burger en ook de rechter weten niet waarom de computer tot zijn besluit komt.

We moeten de overheid dus openmaken. 

Maar waar begin je? Het heeft geen zin om met een schroevendraaier het datacenter van DUO in te lopen. Ik noem in dit onderzoek de overheid wel steeds een computer, maar in het echt is het natuurlijk niet één apparaat. De overheid is heel veel computers. Van het datacenter tot de cloud tot mijn eigen laptop waar ik dit essay op schrijf. De computers van de overheid zijn ook wij, de ambtenaren die die digitale overheid maken.

De estafette in beeld brengen

Deze methode doe ik uit de doeken in het essay ‘Jezelf laten zien’.

De overheid openmaken is de estafette in beeld brengen. Wie zijn de lopers en welke stokjes geven ze door? Hoe zijn die stokjes gemaakt? De afgelopen twee jaar deed ik onderzoek naar begrip bij de overheid. Hiervoor moest ik eerst ontdekken hoe die overheid in elkaar zit.

In mijn organisatie ging ik op zoek naar het overzicht. Ik vond niemand die het had, maar samen konden we het wel krijgen. Ik dacht vaak aan Fiora en aan ‘dat het niet moeilijk is, alleen maar veel’. Het is praten met mensen en vragen wat hun werk is. Wat doet een analist, een functioneel ontwerper en een delivery manager? Wat betekenen die afkortingen? Dit deed ik door mijn collega’s te foto-interviewen. Na elk interview vroeg ik: “aan wie geef je het stokje door?”.

Na een tijdje begon ik patronen te ontdekken. De beslissingen die analist Jean maakt, hebben invloed op hoe praktijkbegeleider Henrieke haar collega’s coacht. Hoe product owner Hessel prioriteert heeft invloed op de planning van delivery manager Gabe en omgekeerd. Wat accountmanager Mirjam wel of niet meeneemt in een uitvoeringstoets heeft impact op wat functioneel ontwerper Rob een jaar later moet ontwerpen.

Ik ontdekte dat sommige worstelingen bij meerdere mensen terugkwamen maar dat ze dat niet wisten van elkaar. Onder andere deze: dat zoveel collega’s niet wisten wat hun deel in het geheel was en of hun keuzes er wel toe deden.

Achter de schermen bij het foto-interview van Rob.

De foto’s en de verhalen plaatste ik op mijn blog en de afgelopen twee jaar zag ik het bezoekersaantal toenemen. Collega’s lazen elkaars verhaal en kregen inzicht in wat anderen deden. Deelnemers aan een foto-interview begonnen naar elkaar te verwijzen. Waar ze zich in herkenden, of hoe de estafette doorliep in hun verhaal. Een vertelde me trots dat z’n moeder nu eindelijk ook begreep wat hij deed bij de overheid.

“Je werk wordt er leuker op als je snapt wat je deel is in het geheel”, zegt delivery manager Gabe in zijn foto-interview. “Een paar jaar geleden had ik een team meegenomen om een middag mee te luisteren met het belteam. Ik wilde ze laten zien welk radertje ze zijn in het geheel. Iedereen kwam helemaal enthousiast weer terug. Sommige dingen waarvan ze niet eens wisten dat het een probleem was, hadden ze ter plekke opgelost.”

Begrijpen welk deel in het geheel je bent, is een randvoorwaarde om begripvol te kunnen zijn. En om verantwoordelijkheid te kunnen nemen voor je impact op de estafette. Hier moeten we over praten. Dat kan met foto’s, maar ook met de canvassen van Waag en mijn collega Roos. We kunnen het overzicht maken met elkaar. Dat is niet moeilijk, het is alleen maar veel.

Een begripvolle ambtenaar weet zijn deel in het geheel en neemt daar verantwoordelijkheid voor.

onbegripvol patroon #4

We kunnen geen begripvolle ambtenaar zijn omdat we bang zijn ‘dat het politiek wordt’. DUO is niet alleen in de verbinding met de student, het ministerie doet ook mee. De hiërarchie tussen DUO en het ministerie is van oudsher top-down. Het ministerie bedenkt de wet, de uitvoering voert hem uit. Het is not done om ‘nee te zeggen’ tegen de minister. Alleen, past die onderlinge verhouding nog wel bij het maken van de digitale overheid? Lees verder...